目前，我國已成為全球最大的區(qū)域性PPP市場，ppp模式已成為我國穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。對于規(guī)范的ppp項(xiàng)目，要堅(jiān)定不移地大力推進(jìn)；對于不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，要限期整改完善，構(gòu)成違法違規(guī)舉債的，要堅(jiān)決予以嚴(yán)肅問責(zé)，牢牢守住不新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的底線。
日前，江蘇省財(cái)政廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目財(cái)政監(jiān)督的意見》，要求各市縣主動履行在PPP項(xiàng)目全生命周期中的財(cái)政監(jiān)督職能，確保PPP模式持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。此前，山東、湖北、山西等地也紛紛出臺文件圍繞加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績效管理等方面作出明確要求。專家認(rèn)為，經(jīng)歷了2017年以來“最嚴(yán)清理”和大力度規(guī)范后，我國PPP發(fā)展正加速邁入“拼質(zhì)”階段。
項(xiàng)目入庫更趨嚴(yán)格
財(cái)政部PPP中心主任焦小平在此前舉行的中國PPP學(xué)術(shù)聯(lián)盟2019年第一次會議上表示，目前我國已成為全球最大的區(qū)域性PPP市場，PPP模式已成為我國穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。世界銀行《2018年度PPP采購報(bào)告》指出，在全球135個國家中，中國PPP改革制度和實(shí)踐處在全球中上等水平。
國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國科學(xué)院大學(xué)中國PPP研究中心主任孟春接受經(jīng)濟(jì)日報(bào)記者采訪時表示：“2017年第五次全國金融工作會議以來，防范和化解風(fēng)險(xiǎn)被提到前所未有的高度。此后，財(cái)政部陸續(xù)發(fā)文規(guī)范PPP項(xiàng)目的發(fā)展，這些文件給出了規(guī)范PPP項(xiàng)目的定義，對穩(wěn)定市場預(yù)期起到了積極作用。當(dāng)前，PPP高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)不斷得到夯實(shí)，PPP整體呈現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展的趨勢。”
財(cái)政部PPP中心最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年4月末，全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺管理庫項(xiàng)目累計(jì)8921個、投資額13.5萬億元。其中，落地項(xiàng)目累計(jì)5637個、投資額8.6萬億元，落地率63.2%，環(huán)比上升0.5個百分點(diǎn)。
據(jù)了解，今年3月份，財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》發(fā)布后，各地進(jìn)一步加強(qiáng)入庫審核和規(guī)范管理，持續(xù)清理不合規(guī)項(xiàng)目，4月份共清退項(xiàng)目64個、涉及投資額786億元；新入管理庫發(fā)布項(xiàng)目142個、投資額2008億元。
今年以來，各地PPP項(xiàng)目入庫更趨嚴(yán)格審慎，這也為提升PPP項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)一步筑牢了基礎(chǔ)。比如，今年4月底，廣東省財(cái)政廳在公布2019年1月份PPP項(xiàng)目入庫審核情況時，提出廣州市黃埔區(qū)、江門市本級、江門市新會區(qū)、梅州市興寧市、陽江市高新區(qū)在個別年份全部PPP項(xiàng)目支出責(zé)任占比一般公共預(yù)算支出已超過7%，給予風(fēng)險(xiǎn)提示，并要求這些地區(qū)市級財(cái)政局督促項(xiàng)目所在地加強(qiáng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控，審慎開展新建PPP項(xiàng)目。
在嚴(yán)格審慎管理的同時，各地的PPP實(shí)踐也不斷創(chuàng)新。比如，近期杭衢鐵路（建衢段）項(xiàng)目全線開工，該項(xiàng)目采用PPP模式，PPP范圍內(nèi)總投資額214.85億元，通過“PPP+EPC”公開招標(biāo)、“PPP+土地綜合開發(fā)”投融資等方式，有效保障了項(xiàng)目快速落地。
績效成關(guān)鍵詞
今年以來，在各地的PPP管理實(shí)踐中，“績效”成為一個關(guān)鍵詞。比如，今年4月份，山西省財(cái)政廳發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目全生命周期績效管理的通知》，提出強(qiáng)化PPP項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果剛性約束，形成績效評價(jià)結(jié)果與財(cái)政支出相掛鉤的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)按效付費(fèi)。今年3月份，山東決定在全省開展PPP“績效管理年”活動，引導(dǎo)PPP項(xiàng)目各參與方強(qiáng)化績效理念。青海要求加強(qiáng)PPP常態(tài)化管理，最大程度發(fā)揮項(xiàng)目預(yù)期績效。
“通過績效管理，可以同時實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目績效管理和PPP工作績效管理，從整體上規(guī)范PPP發(fā)展。此外，績效管理也提高了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的有效性，對未通過績效評價(jià)的項(xiàng)目區(qū)分責(zé)任，按約履責(zé)，有利于解決PPP績效考核中社會資本對考核機(jī)制不清晰、考核結(jié)果不透明、按效付費(fèi)不明確等擔(dān)憂，提高PPP項(xiàng)目落地率。”孟春說。
數(shù)據(jù)顯示，PPP管理庫全部項(xiàng)目未來30年（2019年至2048年）的財(cái)政支出責(zé)任共計(jì)16.6萬億元，包括一般公共預(yù)算支出責(zé)任13.1萬億元、政府性基金支出責(zé)任3.5萬億元。
云南云嶺工程造價(jià)咨詢有限公司董事長楊寶昆認(rèn)為，“當(dāng)前，隨著大量落地的PPP項(xiàng)目逐步由建設(shè)階段轉(zhuǎn)向運(yùn)營階段，PPP項(xiàng)目實(shí)施全面績效管理的重要性、緊迫性已經(jīng)日益顯現(xiàn)”。
孟春表示：“績效考核是規(guī)范PPP項(xiàng)目的重要環(huán)節(jié)，對PPP項(xiàng)目實(shí)行績效考核，不僅是政府‘按績效付費(fèi)’的依據(jù)，更是實(shí)現(xiàn)PPP增加公共服務(wù)有效供給的關(guān)鍵。全生命周期的績效考核是必不可少的，因而績效是PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展的一個關(guān)鍵發(fā)力點(diǎn)。”
“績效考核是社會資本方、政府方和民眾的一個交叉匯合點(diǎn)，績效考核牽動各方神經(jīng)。因此，我認(rèn)為當(dāng)前PPP發(fā)展面臨的最大難點(diǎn)和挑戰(zhàn)是如何建立一個科學(xué)合理的績效考核機(jī)制。在PPP領(lǐng)域構(gòu)建科學(xué)合理的績效考核機(jī)制是當(dāng)前任務(wù)的重中之重。”孟春認(rèn)為。
當(dāng)前，各地在PPP績效考核方面不斷加強(qiáng)探索。比如，湖北省荊門市從考核對象、主體、目的、內(nèi)容、方法、指標(biāo)設(shè)定等九方面系統(tǒng)地對PPP項(xiàng)目績效考核機(jī)制加以規(guī)范，積極探索PPP項(xiàng)目績效考核體系。山西省臨汾市制定PPP項(xiàng)目績效控制工作流程,對項(xiàng)目投資、施工管理、運(yùn)營維護(hù)、轉(zhuǎn)讓移交等各個階段進(jìn)行全程監(jiān)督審計(jì),規(guī)范整個投資建設(shè)過程。
進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展
進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)規(guī)范發(fā)展也是此輪各地優(yōu)化PPP管理的重要抓手。比如，江蘇建立PPP信息填報(bào)內(nèi)容“正負(fù)面清單”，省財(cái)政廳對各市縣申請入庫項(xiàng)目信息公開情況實(shí)行“前置審查”，對未規(guī)范填報(bào)項(xiàng)目準(zhǔn)備階段信息的項(xiàng)目不予受理入庫申請；對已入庫項(xiàng)目，要求項(xiàng)目所處階段保持“線上、線下”一致，特別是對政府采購、項(xiàng)目公司組建、項(xiàng)目融資、建設(shè)運(yùn)營和績效評價(jià)等后續(xù)階段關(guān)鍵信息應(yīng)持續(xù)跟蹤、錄入、披露。
廣東要求各級財(cái)政部門要嚴(yán)格財(cái)政承受能力論證審核把關(guān)，新上政府付費(fèi)項(xiàng)目不得打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目內(nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫。同時，要求各地要建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對財(cái)政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)予以風(fēng)險(xiǎn)提示，對超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫。
今年3月份，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》，明確采取正負(fù)面清單相結(jié)合的方式，細(xì)化了規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)具備的條件以及不規(guī)范PPP項(xiàng)目的具體表現(xiàn)形式。同時，進(jìn)一步明確了對新上政府付費(fèi)項(xiàng)目的審慎要求，即財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。
財(cái)政部金融司有關(guān)負(fù)責(zé)人此前表示：“對于規(guī)范的PPP項(xiàng)目，要堅(jiān)定不移地大力推進(jìn)；對于不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，要限期整改完善，構(gòu)成違法違規(guī)舉債的，要堅(jiān)決予以嚴(yán)肅問責(zé)，牢牢守住不新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的底線。希望通過傳遞明確的政策信號，能夠穩(wěn)定市場預(yù)期，提振市場信心，推動PPP事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。” |
