去年5月，發(fā)改委建立了首個國家部委層面PPP項目庫，第一批向社會公開推介了1043個項目、總投資1.97萬億元；第二批公開推介了1488個項目、總投資2.26萬億元。截至今年7月30日，全國各地推出的PPP項目數(shù)量已經(jīng)達到10170個，投資總額約為12.04萬億元。然而第二批推介的PPP項目簽約率明顯下滑，更重要的是，對于PPP項目，社會資本和銀行都存有顧慮。記者在對PPP項目的投資梳理過程中發(fā)現(xiàn)：從承包商的角度看，國企、央企參與的相對較多，而民企則明顯占比較少。那么，到底民營建企是如何看待PPP問題的呢?
民營建企如何看待PPP？
目前ppp項目存在法律法規(guī)不健全，ppp項目運作模式機制與管理經(jīng)驗相對不足的問題。這也意味著只有政府與企業(yè)建立相互信任的機制，PPP項目才能夠真正發(fā)揮出應有的功效。對于PPP項目，銀行希望背靠政府，政府希望讓企業(yè)自己融資。但項目的收益并不完全穩(wěn)定，這使得包括民營建筑企業(yè)在內(nèi)的社會資本存在投資顧慮。
“政府的公信力對企業(yè)來說更為重要。”上海某建設集團的一位干部對本報記者說，“作為企業(yè)，在國家大力倡導PPP模式的環(huán)境下，十分愿意做出更多的嘗試。但是企業(yè)也有自身的發(fā)展限制，PPP項目需要長期投資，而企業(yè)的流動資金有限，對于沒有背景的民營企業(yè)來說，風險實在太大。同時，因為相關機制沒有完善，導致后期因為利益牽扯，原本合作關系的企業(yè)與政府很有可能會面臨合作終止，甚至于對簿公堂。”
同時，幾乎所有的《PPP合同》中均保留了政府提前付費的權利，并且絕大多數(shù)政府不提供任何補償，導致無論是發(fā)起人和投資人都面臨政府提前付費的風險，且金額、時點基本無規(guī)律可循，這對企業(yè)來說十分被動。
江蘇龍信建設集團副總張志軒向記者表示，PPP前期投入巨大，后期的不確定性使得民企望而卻步。尤其，前些年的BT模式也是“當紅炸子雞”，眾多民企紛紛投入人力、物力、財力。然而因為項目資金事后支付，許多地方政府不顧本級財政的實力，采取“用明天的錢干今天的事，用別人的錢干自己的事”的理念，只顧及本屆政府的業(yè)績，搞形象工程。結果不僅造成了地方債務高筑，也使做BT項目的企業(yè)無法獲得收益，最終2012年底BT模式被中央有關部門叫停。因此，民企如今對PPP模式仍然存在一定的戒備心理。
江蘇中億豐建設集團PPP研究中心負責人莫呂群在接受采訪時說：“最初，國家部委倡導社會資本方參與PPP項目獲取合理收益（之前常說的合理年回報率大致是8%~10%），但由于地方政府職能也未轉變，強勢主導PPP項目模式設計，很大程度壓縮社會資本方利潤空間，甚至將回報率作為競標經(jīng)濟指標，要求最低價中標；國企、民企競爭激烈，甚至會出現(xiàn)惡性競爭，年回報率5%甚至全生命周期5%的項目都成為“香餑餑”，不擇手段搶占項目資源。要逐利卻沒有競爭優(yōu)勢的民企只能保持觀望態(tài)度。其實，這種混亂市場行為接下來項目真正實施埋下隱患，可能會導致資源浪費（如反復扯皮談判）、公共產(chǎn)品質量與服務水平得不到保障。”
企業(yè)依靠銀行 銀行更重盈利
基于PPP項目周期長、回報低，對民企而言適用的融資渠道只有銀行。目前只有國開行與農(nóng)發(fā)行兩家政策性銀行出臺政策支持PPP項目。但在放款時，所有銀行都有非常嚴格的要求與程序，最基本的就是要求項目必須規(guī)范。有些項目未入庫、沒有物有所值評價和財政承受能力論證報告、沒有獲取納入財政預算的人大決議，甚至從根本上立項就不合規(guī)等原因，都極大地影響了社會資本方從銀行獲取項目融資。再加上民企較國企而言“身單力薄”，PPP項目無法實現(xiàn)有限追索，銀行要求民企做連帶責任擔保來增信。融資難更加凸顯。對民企而言，增大了項目風險，也會打擊到其參與項目的積極性。
興業(yè)銀行日前表示，該行與福建省財政廳共同發(fā)起設立的“福建省政府和社會資本合作（PPP）引導基金”，有望于近期召開第一屆理事會，正式啟動該基金的運作。該基金規(guī)模200億元，期限10年，重點投向于納入福建省級PPP項目庫且通過財政承受能力論證的PPP項目。據(jù)悉，這200億元基金規(guī)模中，福建省財政廳和興業(yè)銀行分別出資20億元，為劣后級合伙人。
“PPP引導基金將增強社會資本的投資信心，吸引更多的社會資本和金融機構進入PPP領域。同時，基金管理團隊的專業(yè)化運作和咨詢服務，也能確保相關項目推廣運用規(guī)范有序，調動各級政府推廣運用PPP模式的積極性。”興業(yè)銀行投資銀行部相關負責人表示。
PPP項目二級市場和退出模式
民企自身在PPP項目投資中的問題，張志軒提出了自己的一些看法。第一是認識屏障。很多社會資本和民營企業(yè)對于法律法規(guī)的認識仍處于模糊不清階段，一些地方企業(yè)甚至于將PPP簡單的等同于新的融資渠道。第二是技術能力屏障。對于地方民營企業(yè)，地鐵、軌道交通等部分領域市場化程度不高，有實力、具備對外投資運營實力的企業(yè)十分有限，國內(nèi)多數(shù)大型基建項目的承接方還是由國企所主導。第三就是信任屏障。這是是PPP項目總體價值中的一個重要組成部分。
龍元明城投資管理（上海）有限公司投資部副總經(jīng)理章貴棟在其《淺談PPP項目二級市場和退出模式》中提出PPP需要的關注的三大問題：一是投資者需要區(qū)分PPP項目現(xiàn)金流蘊含的不同屬性。二是需要關注PPP項目股權投資人面臨的障礙。從目前的實踐來看，發(fā)起投資人在進行PPP項目股權轉讓之時可能會受到公共部門和債權投資人的限制。三是PPP項目現(xiàn)金流資產(chǎn)證券化的前景仍然面臨一系列挑戰(zhàn)，包括對發(fā)起人缺乏足夠吸引力和ABS產(chǎn)品投資人面臨較大的不確定性。
就此問題，本報記者采訪了北京市中倫律師事務所上海分所的專家律師周月萍。針對PPP項目落地前民企和政府方因各自利益發(fā)生糾紛現(xiàn)象，周律師認為，若以中選社會資本（民企）與項目實施機構（政府方）簽署《PPP項目合同》作為PPP項目正式落地的標志，在項目落地過程中民企和政府方的利益融合與沖突最主要集中在響應投標和確認談判兩個階段。民企提交投標文件響應政府方的采購行為，是對政府方設定的“合理收益”的基本認可，是雙方利益點融合的體現(xiàn)；而確認談判階段，是民企就雙方的利益偏差提出的修正訴求，屬于雙方利益博弈的過程。在確認談判階段民企和政府方面就各自利益發(fā)生沖突，屬于正常現(xiàn)象，也是“好事情”，相當于雙方把項目風險提前暴露，利于雙方尋找利益共同點、采取風險防范及應對措施和促進項目后期的順利實施。
周律師站在企業(yè)角度提醒部分已經(jīng)參與PPP項目投資或者準備參與投資的民營建企，“基于國內(nèi)尚無真正實現(xiàn)投資退出的實操經(jīng)驗，導致出現(xiàn)大多PPP項目側重投資人前期介入機制、缺乏對項目退出機制的重視態(tài)度。項目投資人在作為社會資本方擬參與響應PPP項目采購的，除看中項目收益情況、付費來源及保障因素外，還應當注重投資如何退出（包括正常投資退出和特殊情況下提前退出）的架構設計因素，以最大限度降低投資風險。對政府方而言，應當明確PPP項目的退出路徑，保障項目持續(xù)穩(wěn)定運行。”
記者日前從上海市政府官方網(wǎng)站了解到，上海發(fā)布了《上海市推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》，對上海市推廣PPP模式在操作流程、合作模式以及監(jiān)督管理等方面加以規(guī)范，提出“建立合理的投資回報機制”。同時《意見》對“退出機制”作出考量：設計合同條款時，要明確退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵內(nèi)容和退出路徑。如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止時，行業(yè)主管部門或相關單位要及時做好接管，保障項目設施持續(xù)運行，保證公共利益不受侵害。《意見》還明確了PPP實際操作中的三種模式，并具體提到“轉變職能、平等合作”、“風險分擔、利益分享”、“依法合規(guī)、公開透明”等6條基本原則。此次《意見》的出臺，或許能為民營企業(yè)PPP項目的投資帶來新的前景。
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