《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱《辦法》）終于出臺，并將于2015年6月1日正式施行。《辦法》經(jīng)國務(wù)院同意由六部委聯(lián)合發(fā)布，在目前基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營領(lǐng)域的立法文件中效力層級較高，亦有人稱之為基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營領(lǐng)域的“基本法”。自2014年P(guān)PP熱潮出現(xiàn)以來，從國務(wù)院到發(fā)改委、財政部等各部委為推廣PPP，出臺數(shù)十部文件，但文件多以“意見”、“通知”等形式下發(fā)，更高效力的《辦法》的出臺一定程度上讓政府和社會資本合作(即Public-Private Partnerships, 簡稱PPP)模式有了參照性法律依據(jù)。但是需要看到的是，《辦法》畢竟不同于PPP基本法，其內(nèi)容本身也留下了不少缺憾。
鑒于《辦法》是在PPP推廣熱潮背景下出臺的，國內(nèi)之前官方發(fā)布的PPP指導(dǎo)文件中，多將PPP與特許經(jīng)營相等同，國內(nèi)知名PPP學(xué)者王守清教授在其與學(xué)生劉云合作撰寫的《公私合作(PPP)和特許經(jīng)營等相關(guān)概念辨析》一文中也表示，國內(nèi)所說的特許經(jīng)營，其內(nèi)涵已比英文的Concession(特許經(jīng)營)大大擴展，與國內(nèi)所說的PPP并無太大區(qū)別。下文為表述方便，必要時將特許經(jīng)營統(tǒng)稱為PPP。
八喜之一：《辦法》對于PPP的定義、適用范圍、合作形式和期限做了明確規(guī)定
《辦法》由發(fā)改委、財政部、交通運輸部、住建部、水利部和央行六部委聯(lián)合制定并經(jīng)國務(wù)院同意發(fā)布。在此之前，部委以上的特許經(jīng)營立法（嚴(yán)格說是規(guī)章）僅有2004年建設(shè)部出臺的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱“126號文”）。相較126號文，《辦法》在立法主體陣容上有明顯突破，并將特許經(jīng)營由過去的市政領(lǐng)域推廣至能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，特許經(jīng)營的適用范圍大大擴大，這與此前國務(wù)院60號文提出的吸引社會資本參與的七大領(lǐng)域工程投資包也保持了一致。
《辦法》第三條強調(diào)，特許經(jīng)營模式下，除了參與投資建設(shè)基建項目外，特許經(jīng)營者還應(yīng)在一定期限內(nèi)參與項目運營并獲得收益。第五條則針對特許經(jīng)營的具體方式做了列舉加概括，包括投資-建設(shè)-運營-移交（BOT/TOT/ROT）、投資-建設(shè)-擁有-運營-移交（BOOT）、投資-建設(shè)-移交-運營（BTO）等。由此，外包類、私有化類和不含運營的BT等其他更廣義的PPP模式均不屬《辦法》所指方式。
在特許經(jīng)營期限設(shè)定方面，《辦法》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30年。據(jù)此，30年為特許期上限，下限則留由協(xié)議雙方自行約定。考慮到目前各地推出的新城開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等PPP項目投資金額大、回報周期長等特點，《辦法》允許雙方做出例外約定。
八喜之二：《辦法》對于PPP項目實施方案的編制審批流程做了明確規(guī)定
根據(jù)《辦法》，PPP項目實施方案的提出部門為縣級（含）以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門。發(fā)改、財政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利等有關(guān)部門就實施方案根據(jù)各自職責(zé)分別進(jìn)行審查，并提出意見。實施方案最終由本級人民政府或其授權(quán)部門審定。
八喜之三：《辦法》強調(diào)了《預(yù)算法》等現(xiàn)代財政預(yù)算制度對于PPP項目的約束
《辦法》規(guī)定，PPP項目除應(yīng)當(dāng)符合城市區(qū)域規(guī)劃、各項專項規(guī)劃外，還應(yīng)當(dāng)符合中期財政規(guī)劃。對于需要政府提供可行性缺口補助的項目，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《預(yù)算法》規(guī)定，合理確定財政付費總額和分年度數(shù)額，并與政府年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃相銜接，確保資金撥付需要。據(jù)此，在《預(yù)算法》和中期財政規(guī)劃約束之下，準(zhǔn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性PPP項目特許經(jīng)營者的項目收益將得到有效保障，對沒有財政支付能力的這兩類項目的立項也形成了制約。
八喜之四：《辦法》對于項目前期融資方案的定制和創(chuàng)新融資渠道做了重點強調(diào)
PPP項目資金需求量大，不僅涉及債權(quán)融資，在項目資本金籌措上還涉及股權(quán)融資。《辦法》不僅鼓勵金融機構(gòu)積極參與前期項目投融資方案的制定，還鼓勵金融機構(gòu)為特許經(jīng)營項目提供財務(wù)顧問、融資顧問、銀團(tuán)貸款等金融服務(wù)。
基金入股PPP項目公司的做法在《辦法》中被肯定，這與國務(wù)院60號文保持了高度一致。目前江蘇、山東、河南、寧夏等多個省市都在探索基金在PPP項目中的應(yīng)用，《辦法》的出臺，讓各地的做法有了上位法的肯定。除了通過基金等方式進(jìn)行資本金融資外，《辦法》還鼓勵PPP項目通過項目收益?zhèn)㈨椖渴找嫫睋?jù)等方式拓寬投融資渠道。根據(jù)《辦法》規(guī)定，政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)可以給予特許經(jīng)營項目差異化信貸支持，對符合條件的項目，貸款期限最長可達(dá)30年。結(jié)合李克強總理最近在國開行的講話精神以及央行對于三大政策性銀行的注資支持等動向，政策性金融工具與PPP模式的有效結(jié)合，將會加快PPP模式在國內(nèi)基建和“一帶一路”戰(zhàn)略中的推廣應(yīng)用。鑒于國內(nèi)商業(yè)銀行大多數(shù)在信貸政策上還無法做到有限追索，為了更好地推廣PPP，《辦法》提出，鼓勵金融機構(gòu)探索預(yù)期收益權(quán)質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來源。可以合理預(yù)見，更多的商業(yè)銀行會逐步出臺與PPP項目相匹配的信貸服務(wù)政策，以更好地支持PPP項目融資。
八喜之五：《辦法》就避免重復(fù)審批、提高審批效率給出了明確意見
如前所述，有關(guān)部門需根據(jù)各自職責(zé)對PPP實施方案進(jìn)行審查。《辦法》同時規(guī)定，在PPP實施方案通過審批后，在項目建設(shè)手續(xù)審批過程中，對于已經(jīng)明確的事項，不再重復(fù)審查。這一規(guī)定，很好地解決了原先的PPP模式和項目手續(xù)之間的重復(fù)審批問題，有利于提高項目審批效率。
八喜之六：《辦法》對政府為保障投資人合理回報可以做出的承諾內(nèi)容作出了明確規(guī)定
2002年9月10日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問題的通知》[國辦發(fā)(2002)第43號]，對于各地政府外商投資固定回報項目予以清理。自此，對外商投資項目不得承諾固定回報有了文件依據(jù)。本輪PPP熱潮出現(xiàn)以來，中央自上而下的文件對于PPP項目應(yīng)保障投資人實現(xiàn)合理回報均作了明確規(guī)定。《辦法》則進(jìn)一步明確規(guī)定，政府對于PPP項目不得承諾固定投資回報。由此，PPP項目不得承諾固定回報的原則在官方文件中被擴展至全部PPP項目。這一點，也將PPP項目與約定固定回報的BT項目等其他不規(guī)范的PPP模式加以了區(qū)別。
八喜之七：在項目協(xié)議變更及終止問題的程序規(guī)定上《辦法》充分保障了債權(quán)人的利益
PPP項目的債權(quán)人（主要指放貸方，下同）通常會要求在項目公司違約且無法在約定期限內(nèi)補救時，債權(quán)人可以自行或委托第三方在項目提前終止前對于項目進(jìn)行補救，這就是債權(quán)人的介入權(quán)。財政部113號文、156號文PPP合同指南（試行）中對債權(quán)人的介入權(quán)也做了重點提及。《辦法》在第四章特許經(jīng)營協(xié)議變更和終止中規(guī)定，若需對特許權(quán)協(xié)議做出重大變更的，應(yīng)當(dāng)事先征得債權(quán)人同意；而如若出現(xiàn)約定的特許權(quán)協(xié)議提前終止情形的，在與債權(quán)人協(xié)商一致后，方可提前終止協(xié)議。這些規(guī)定對于債權(quán)人的利益保障而言確有必要。
八喜之八：《辦法》通過規(guī)定績效評價強化對項目運營的監(jiān)管
財政部在113號文等文件中提出了對PPP項目的績效評價，基于對產(chǎn)出的績效考核，讓經(jīng)營者更好地分擔(dān)運營風(fēng)險。《辦法》規(guī)定，實施機構(gòu)根據(jù)特許權(quán)協(xié)議定期對項目建設(shè)運營情況進(jìn)行監(jiān)測，會同有關(guān)部門進(jìn)行績效評價，并將評價結(jié)果與產(chǎn)品或服務(wù)價格或財政補貼相掛鉤，保障所提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。加強運營監(jiān)管對于降低PPP項目全生命周期成本不可或缺。
八憂之一：部委規(guī)章只能是權(quán)宜之計
六部委聯(lián)合發(fā)布的《辦法》盡管是經(jīng)國務(wù)院同意，但歸根結(jié)底是部委規(guī)章，在效力層級上存在一定局限，對PPP項目的保障還很有限。長遠(yuǎn)來看，部委規(guī)章只能是權(quán)宜之計。《辦法》的出臺究竟會加快抑或延后PPP基本法的出臺，尚不得而知。
八憂之二：《辦法》模糊了特許經(jīng)營與PPP的界限，讓PPP的定性問題更加復(fù)雜了
如前所述，國內(nèi)所說的特許經(jīng)營，其內(nèi)涵已比英文的Concession(特許經(jīng)營)大大擴展，與國內(nèi)所說的PPP并無太大區(qū)別。發(fā)改委法規(guī)司李亢先生對此也持類似觀點，其在2015年5月5日就《辦法》有關(guān)情況舉行的新聞發(fā)布會上表示，考慮到特許經(jīng)營的內(nèi)涵和外延更容易把握，同時結(jié)合中國過去以特許經(jīng)營概念實施PPP項目的實踐以及國外和國際組織的立法慣例，《辦法》最終采用了特許經(jīng)營的概念。
但理論上講，PPP的外延和內(nèi)涵相比較特許經(jīng)營更為寬泛，而且，全國為推廣PPP而出臺的配套文件命名體現(xiàn)的主要是PPP（即政府與社會資本合作）的概念（而非特許經(jīng)營），并基于PPP概念進(jìn)而規(guī)范各地的PPP項目操作流程。作為推廣PPP的配套制度，《辦法》采用的卻是特許經(jīng)營概念而非PPP的概念，這無疑會給PPP相關(guān)方帶來困惑：字面含義明顯不同的合作與特許，法律上的定性是否也是相同的？但遺憾的是，《辦法》在定義、特許經(jīng)營形式等具體條款中并沒有給出明確答案。《辦法》對特許經(jīng)營與PPP界限的模糊，讓PPP的定性問題更加復(fù)雜了！
八憂之三：在制定《辦法》的六部委中，國土資源部的缺位是一大遺憾。
去年至今所推出的總投資規(guī)模達(dá)近2萬億的PPP項目中，極少部分是經(jīng)營性項目，絕大多數(shù)是準(zhǔn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性項目。在地方債務(wù)高企的現(xiàn)實背景下，除了延長政府付費或補貼的期限外，可行性缺口補助中的盈利性資源的配置成了項目合作方案設(shè)計的關(guān)鍵，“PPP+土地”的捆綁模式受到追捧。而受制于國內(nèi)現(xiàn)行經(jīng)營性用地的招拍掛強制性規(guī)定，“PPP+土地”的捆綁模式實際推行并不順利。《辦法》雖提及，針對向用戶收費不足以覆蓋特許經(jīng)營建設(shè)、運營成本及合理收益的PPP項目，可由政府提供可行性缺口補助，包括政府授予特許經(jīng)營項目相關(guān)的其他開發(fā)經(jīng)營權(quán)益。而國土資源部的缺位，無助于“PPP+土地”做法的推廣，這也是《辦法》留給實際操作層面的較大遺憾。
八憂之四：用戶付費的PPP項目投資人選定適用競爭性談判等非招標(biāo)方式依據(jù)不足
PPP項目付費方式包括用戶付費、政府付費和可行性缺口補助三種。就用戶付費的PPP項目而言，《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定存在脫節(jié)。《政府采購法》適用于使用財政性資金采購貨物、工程和服務(wù)的行為。用戶付費的PPP項目性質(zhì)上屬公共產(chǎn)品或服務(wù)，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》沒有爭議，但因項目資金來源并非財政性資金，所以若要適用《政府采購法》規(guī)定的競爭性談判等非招標(biāo)方式則依據(jù)不足。2015年3月1日施行的《政府采購法實施條例》未能解決該問題，《辦法》中同樣存在該問題。
八憂之五：《辦法》對于PPP項目的政府主體行政級別未能明確
《辦法》第三條對于PPP項目政府一方主體僅規(guī)定了“政府”，對行政級別未作限定。而在此之后，《辦法》的第七條、第八條、第九條、第十四條、第二十五條、第四十一條、第四十二條、第四十五條、第五十六條等條款均提及“縣級以上人民政府”，包括對項目實施機構(gòu)的授權(quán)也規(guī)定為“縣級以上人民政府”。前后并不一致的表述，不免讓人產(chǎn)生困惑， PPP項目政府一方主體的行政級別是否僅限于縣級以上？
八憂之六：《辦法》對于違反PPP項目物有所值評估和財政承受能力論證流程的后果未作規(guī)定
《辦法》規(guī)定，涉及物有所值評估和可行性缺口補助工作的，由財政部門負(fù)責(zé)開展相關(guān)工作。財政部《關(guān)于印發(fā)的通知》（財金[2015]21號，以下簡稱“21號文”）規(guī)定，每年全部PPP項目的財政支出責(zé)任不超過當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的10%。根據(jù)21號文和《預(yù)算法》等相關(guān)規(guī)定，PPP項目應(yīng)列入PPP項目目錄，并應(yīng)將各項財政支出納入預(yù)算，以增加預(yù)算對于PPP項目的約束。物有所值和財政承受能力論證有利于防止不切實際的PPP項目不合理加大財政負(fù)擔(dān)，但無論21號文還是《辦法》，都并未規(guī)定違反前述流程規(guī)定的法律后果。
八憂之七：《辦法》對于項目審批與PPP經(jīng)營者選定程序的流程規(guī)定不盡合理
《辦法》第二十二條規(guī)定，特許經(jīng)營者根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，需要依法辦理規(guī)劃選址、用地和項目核準(zhǔn)或?qū)徟仁掷m(xù)的，有關(guān)部門在進(jìn)行審核時，應(yīng)當(dāng)簡化審核內(nèi)容，優(yōu)化辦理流程，縮短辦理時限。由此可見，《辦法》允許政企雙方就包括項目核準(zhǔn)或?qū)徟仍趦?nèi)的前期審批手續(xù)約定由特許經(jīng)營者負(fù)責(zé)辦理。但從項目立項正常次序來看，應(yīng)當(dāng)是先完成項目立項審批再進(jìn)而論證是否采用PPP模式（即先有項目再有模式），《辦法》籠統(tǒng)規(guī)定項目核準(zhǔn)或?qū)徟仁掷m(xù)可由特許經(jīng)營者辦理，一方面容易導(dǎo)致出現(xiàn)項目立項與PPP模式審批和特許經(jīng)營者招選程序顛倒的反常做法，另一方面因前期審批涉及主管部門較多、流程繁瑣，從協(xié)調(diào)能力角度考慮，項目前期審批手續(xù)也不宜約定由特許經(jīng)營者辦理，即使以特許經(jīng)營者的名義辦理，政府也應(yīng)積極給予協(xié)助。
八憂之八：《辦法》對于PPP項目爭議解決方式的規(guī)定模糊
如前所述，《辦法》使得PPP與特許經(jīng)營的界限變得模糊了。《辦法》對于特許經(jīng)營協(xié)議的性質(zhì)未作明確定性，但發(fā)改委在2015年1月19日公布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（征求意見稿）第四十八條中對特許經(jīng)營協(xié)議的定性為民事協(xié)議，這次以六部委名義出臺的正式稿《辦法》中有意刪除了此條，僅強調(diào)因具體行政行為發(fā)生爭議時通過行政復(fù)議或行政訴訟途徑救濟(jì)。
根據(jù)2015年5月1日正式施行的《行政訴訟法》（配套司法解釋于2015年6月1日施行）規(guī)定，因特許經(jīng)營協(xié)議發(fā)生爭議的，屬人民法院行政訴訟案件受理范圍。而財政部和發(fā)改委在各自的PPP合同指南中均指出，PPP協(xié)議為民事協(xié)議，若有爭議可以提起民事訴訟或按約定申請仲裁，涉及不服行政機關(guān)作出的具體行政行為的，可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟。
結(jié)合《辦法》在爭議解決章節(jié)的用詞表述以及《辦法》的牽頭方為發(fā)改委等細(xì)節(jié)可以合理推斷，《辦法》所指特許經(jīng)營與《行政訴訟法》所指的特許經(jīng)營不完全相同。那么，二者究竟應(yīng)該如何界定？《辦法》沒有給出答案，由此給社會資本和相關(guān)方帶來的困惑，或?qū)⒂绊慞PP的推廣。
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